农业现代化和建立健全农民培训管理体系的研究
王振如 宋丽润
【摘 要】农业要实现现代化，必须进一步加大农民培训的力度。目前农民培训存在着许多困难和问题，其症结在于农民培训没有一套完整的管理体系，缺乏统筹管理和必要政策支持。我们认为有必要建立农民培训的三级管理体系和三级培训基地；明确四个培训项目，不同的培训基地负责不同层次的培训项目，使培训分层管理、分级实施；建议政府采取一些配套政策，把农民教育当做一项大的工程来抓，以解决农业现代化基础薄弱的问题。
【关键词】农业现代化；农民培训；管理体系
北京要在全国率先实现农业现代化，农业现代化要求农业从业者完全不同于传统农业下的农民，传统农业意义下的农民，基本上是父子相传子随父业，他们不需要接受规范的农业教育和培训，得不到相应的技能训练。而现代化的农业应是相对独立的行业，把从事农业生产和经营活动做为一种职业，这一职业要求有较高的基础素质和一定的专业能力，农业从业者要大规模地使用现代农业机械和先进的农业科学技术，有适应现代化农业发展和参与市场竞争要求的生产及经营理念。因此，如何快速、有效、全面地提高北京农业基层从业人员的素质和技术水平、经营和管理能力、市场意识、竞争意识等是摆在农业现代化进程中的一个重要的课题，必须将农业职业教育和农民培训做为一项长期的系统工程来抓。
我国加入WTO后，传统大宗的农产品的关税将大幅度地下调，会在价格上缺乏竞争优势，受到较大的冲击，有大量的农民要“失业”。同时加入WTO后有一部分畜产品、水产品、水果和花卉等农副产品将有竞争的潜力，但必须优化品种、革新生产及加工技术、提高贮存和运输技术，才能在市场中发挥出应有的竞争优势。因此，面对即将“失业“转岗的农民，面对缺乏市场竞争力的农民，必须走”科教兴农“之路，加强对农民的职业教育和技术培训。
综观发达国家的农业现代化历程，都是特别注重农业教育尤其是农业职业教育和农民培训，把提高农业科技水平和提高农业从业人员的素质和技术、技能并重，作为实现农业现代化的突破口，在逐步建立了完备的农业职业教育和农民培训体系基础上，建立了行之有效的农业职业教育和农民培训的管理体系。
第一部分：当前农民教育和培训存在的主要困难和问题
当前农民的素质和从业能力相对较低，是制约北京率先实现农业现代化的瓶颈，对基层从业者进行教育和培训是北京率先实现农业现代化的突破口，已逐渐得到政府及有关部门的共识。但是实施农民教育和培训，却面临诸多困难和问题，最突出的问题是农民教育和培训缺乏政府行为，缺乏行之有效的管理体制。具体表现为：
一、 领导机构不统一，造成农民培训责任不明确
2000年9—11月，结合对北京实施农民绿色证书培训情况的调查，我们分别对大兴县、房山区、平谷县、怀柔县等区（县）进行了有关农民教育的调研，调研发现各区（县）农民教育的主管部门不尽统一。有的是由农委（农业局）负责（如房山等），有的由科委或科协负责（如怀柔等），有的是由农业局和成教局共同负责（如大兴等）。由此可以看出，农民培训工作，即可以说是科技、成教部门的工作，又可以说成是农业部门的工作。领导机构不统一直接造成对农民培训的责任不明确，农民培训大家都可以抓，也可以不抓。
二、组织管理机构（部门）不确定，造成培训缺乏长期规划
通过调查和培训实践，我们发现许多系统都可以组织农民培训，如妇联系统的农村妇女培训，农委系统的村支部书记培训，农业部、财政部、共青团的跨世纪青年农民培训，农民绿色证书培训等以及各级部门和机构组织实施培训各类培训等等。当然这些培训都对提高农民的素质和技术水平起到了一定的作用，这是好事。但不同部门组织的农民培训，由于组织培训的系统（部门）不同，而且又缺乏相互联系和沟通，使培训总体存在以下问题：
1.农民培训缺乏长远的规划，带有总体上的盲目。在各部门组织和实施农民培训时，没有明确的目标和规划，使得农民培训工作往往是以阶段性、临时性的工作出现，不能按一个较为完整的系统“工程”来落实。
2.在培训对象和培训的内容上，容易造成脱节和重复，不能很好地分层次实施培训，包括不能对培训者进行升级（或提高）培训等。如农村妇女能手、致富带头人、“妇”字号基地的负责人等，参加了妇联系统组织的培训后，她们又可能是农村基层干部，又参加了村干部培训班，而两次培训的内容既不系统又有重复，急需学习的内容（如网络知识、市场知识等）得不到培训，而其他一些知识往往又重复（如最近的培训都安排了产业结构调整的内容等），同时又因为培训规模的限制，有相当多急需培训的人没有机会接受培训。
3.在培训的使用和管理上不能统一协调，使培训的效果不明显。接受过各类培训的农民，在土地承包、资金和项目、产品营销等方面没有相应的优惠和扶持等跟踪服务，在一定程度上影响了培训的效果和农民参加培训的积极性。
三、培训经费无固定来源和投入，无法保障及时培训
农民培训不同于其它行业的技术和资格培训，培训经费可以由行业或接受培训的部门或个人承担。由于农民传统意识和经济状况以及农业产业的弱质性的限制，使农民培训在很大程度上依然带有公益事业的性质，需要政府有专门的资金保障和社会各界的支持。目前政府对农民培训无固定的经费来源和投入，各部门或社会团体（含教育培训机构）只能通过各种不同的渠道，争取或多或少的培训经费。哪一部门争取到经费，哪一部门组织培训，什么时间有经费什么时间搞培训。决定培训的规模和时间的不是需要和计划，而是经费的数量和到位的时间。这样的培训是非常勉强和被动的，不可能按计划有步骤、分层次的进行培训。对于一些急需培训的内容或人员，往往由于经费不能落实而无法及时接受培训。例如，根据我们调查掌握的信息，郊区种植、养殖大户急需进行专业技术和经营信息等方面的培训，学习有关种植、养殖（防疫）新技术、新信息，学习经营管理和市场知识（包括品牌意识、产品包装意识、精品意识）等，但由于没有经费来源无法组织培训。
四、教育和培训基地不确定，造成培训资源的重复建设和浪费
目前北京市有高、中等农业职业教育基地2个，即北京农学院、北京农业职业学院；农村实用技术培训基地1个，即北京农村实用技术培训中心；区（县）、（乡）镇农村职业高中达60所；每个（乡）镇都有一所农民技术学校，全市有246所；全市村办农民技术学校为2105所。在这些教育和培训基地中，哪一个教育基地负责农业职业教育计划的制定？哪一个培训基地负责农民培训计划的制定？哪一层次的基地实施哪一阶段的教育或培训？各基地之间是怎样的关系？根据北京现有教育和培训基地的实际情况，基地应如何规范管理？各级基地的建设标准如何？等等这些问题不够清楚。
这种教育和培训基地不确定和分散的状况，使本来有限的经费和教育培训资源分散使用。一方面一部分有良好基础条件的基地设备、设施以及师资闲置，不能得到充分地利用，建设也不能得到加强；另一方面培训基地重复建设，使本来有限的投入分散使用；同时不具备良好培训条件的机构也可以搞培训，这样无法保障培训质量。
综上问题，我们认为症结在于：政府缺乏行之有效的农民教育和培训的管理体系。
第二部分：建立健全农民教育和培训的管理体系，保证农民教育和培训的制度化、规范化发展。
一、 建立农民教育和培训的组织领导体系
（一）建立市、区（县）、（乡）镇三级组织领导体系
1.市级组织领导机构：成立由市农委牵头，市教委、市科委、市团委、市妇联、市财政局等有关部门的主要领导组成的市级农民教育和培训领导机构，办公室设在市农委科教处或市级农民培训机构。市级领导机构主要负责如下工作：（1）市级农民培训计划的指导和审批；（2）筹集培训经费，并按培训计划下拨经费，审查经费的使用，培训经费严格实行专款专用；（3）下达市级培训任务，对市级及下级培训机构确定和实施规范管理。
2.区（县）级组织领导机构：成立由区（县）农委牵头，以主管农业的区（县）长为组长，区（县）教委、科委、共青妇、财政局等部门主要领导组成的区（县）级领导机构。主要任务如下：（1）接受上级机构的领导，并负责组织制定和实施同级或下一级培训计划；（2）筹集并拨发培训经费，对培训经费的使用实行监督审查；（3）负责同级或下级培训机构的确定和管理。
3.（乡）镇级组织领导机构，由镇（乡）长或主管农业的副镇（乡）长直接主抓。主要任务是：（1）接受上级机构的领导，并负责组织制定和实施同级培训计划；（2）筹集并拨发培训经费，培培训经费的使用实行监督审查；（3）负责同级培训机构的管理。
（二）确定实施各级培训的农民培训基地并规范管理
建议各级组织领导机构在对现有各级培训基地进行全面评估的情况下：确定一个市级培训基地，市级培训机构负责“重点农户”较高阶段的培训和“村干部培训工程”以及师资培训等高层次的农民培训，负责制定全市农民培训计划；每个区（县）确定1—2个区（县）级培训基地（建议以技术推广站或县级农广校为基地），负责骨干农民的培训；每个（乡）镇要有固定的培训地点和必要的培训设施，（乡）镇级培训基地完全可以不设专职的师资队伍，只负责组织和提供必要的场所和设施，由市、区（县）两级师资下乡培训。确立市、区（县）、乡（镇）三级培训基地，有系统、有组织、有计划地大规模地培训农民。为建立农民培训的实施体系，有必要实施各培训机构的评估。建议评估内容包括：（1）培训的设施条件；（2）培训规模；（3）培训师资；（4）培训计划的开发；（5）组织培训的能力等。每个培训基地要接受上一级培训基地的业务指导，培训计划的开发和实施要在上一级基地的指导下进行，这样才能保证培训逐级、按计划实施。
二、科学制定培训规划，保证农民培训以“工程”形式实施
农民培训是一项长期而系统的工程，没有一种教育和培训能在一夜之间明显的改变农业从业者的素质和技术水平，要使农民教育和培训卓有成效地实施，并达到预期的目标。应对农村从业人员及农业发展进行科学的调查和和研究，有前瞻性地科学制定出农民教育和培训的规划，如“五年规划”、“十年规划”等。农民培训的规划应与北京农业现代化的进程相结合，应与农村城镇化的进程相结合，应与农业产业化的进程相结合。使从事农业生产的农民及时掌握农业现代化生产的技术和信息，有现代市场意识和农业企业的驾御能力等；使农村剩余人员能根据当地产业发展需要，得到相应的技术和能力培训，有效地转移到二、三产业中去。
农民培训计划实行审批制，计划由指定的培训机构分年度制定，由上级主管（领导）部门论证审批，以培训任务的形式下达，并配套相应的经费。然后按步骤、分阶段由各级培训机构实施。这样才能保证培训没有断层，保证培训层次不断提高，也才能保证培训没有死角，使农村各类人员都有机会接受相应的业务和技能培训，才能整体提高农村经济的发展水平。组织领导机构对培训计划的完成情况进行评估检查，实行奖罚或撤消资格等管理手段。
建议农民培训规划应包括如下培训项目：
（一） 实施初级技术、素质培训（包括农业和二三产业的培训）工程
这一级的培训主要是指单项技术或技能的培训，应与现行的“绿色证书培训工程”、“跨世纪青年农民培训工程”、“电波入户”等工程相结合，这种培训应与当地产业结构调整和发展相结合。培训的内容是基础文化和实用技术，同时应加大对农村剩余人员的转岗技术培训，使大量农民有一技或多技，能够离开土地离开农村，到城镇的二三产业中去就业，这一培训内容将随着农业现代化进程的加快而由为迫切，因为农民不能有效地、大量地转移出去，农业现代化是不可能实现的。这一层次的培训对象主要是没有经过任何学习和培训的农民。
（二）实施重点农户（农民企业家、职业农民）培训工程
借鉴日本和韩国的经验，主要以培养承担现代农业经营，贡献于农业的优秀农业青年为培养目标。以培养策划、组织管理、判断、收集信息能力和创新、创造和合作精神、企业家精神等方面的内容为重点：（1）培养发展农业高新技术、专业化农业、现代化农业经营所需的技术；（2）培养家庭农场的经营管理能力；（3）培养能适应不断发展变化的经济和社会意识与合作能力。学习分阶段进行，每阶段有不同的课程，每周或每月集中脱产学习一至二天。第一阶段主要学习基本的农业知识技能；第二阶段主要学习专业技能；第三阶段主要学习农业经营管理，准备自己经营农场或当农业管理人员。学员应有相当规模的土地或农业企业的经营者，或是经过初级培训后，立志从事农业产业创业的骨干农民。这一工程的实施可以通过重点农户的龙头作用，加快农业产业化进程，提高技术和经营管理水平。
（三） 实施村干部培训工程
北京郊区村级干部队伍的状况与农业现代化建设需要之间存在诸多不适应，其中之一就是村级干部的文化素质偏低。村干部的素质高低，关系到农村社会的稳定和发展，直接关系到农业现代化的进程。只有村干部的素质提高了，才会从管理入手，从教育入手，才能全面提高农村从业人员的素质，也才能实现生产的专业化、结构布局的合理化、经营的一体化。因此，对村干部进行系统的农业知识和文化的培训，使之具有较优良的素质，善经营、会管理，具有现代农业思想，有驾驭市场经济的本领，是实现农业现代化的当务之急。培训的对象应以在职的中青年村干部和回乡知识青年为主，内容以经营管理、市场意识、决策、政策法规、现代农业技术等为主。教学可以采用弹性学分制，集中授课与自学相结合，可根据本村实际选择专业。有高中或相当于高中学历的可参加高职培训；初中或相当于初中学历的可参加中等职业培训。
北京农校近年来为适应需求培养了近4000名中专学历的村干部，为更好的适应现代化的需要，以后应开办“村干部高职班”。目前全市村主要干部6.5%达到大专水平，按照到2010年北京市农业现代化基本实现阶段，村级干部80%达大专水平的要求，今后每年应培养500名左右大专学历的村干部。
（四） 实施相应的师资培训工程
培养和稳定一批优良的农民培训师资队伍，是保证农民培训质量的关键环节，应把培训各级农民培训师资队伍作为工程来抓，师资来源可以职业院、校的教师和技术推广体系中的技术推广人员为主，经过选拔、培训、考核后持证上岗，培训教师实行聘任兼职制。师资培训应由市级培训基地负责。培训对象是承担农民培训的专、兼职教师。培训内容应包括新技术、新信息、新思想，以及科学的教学方法和技术推广方法等。
三、相对固定经费来源，扩展筹措渠道，严格实行专款专用的经费管理制度并积极培植培训市场
农民教育和培训目前仍然是主要靠政府投入，但随着社会和农村经济的发展，农民教育和培训也应逐步扩展资金筹措渠道，使培训向市场化方向发展。具体建议如下：
（一） 政府列专项培训经费
1.将农业发展基金按5%左右的比例，列入农民培训的专项经费；
2.将与农业相关的二、三产业发展基金中按3%的比例用于农民培训；
3. 所有的农业项目都应划出2%的专款，用于农民培训。
4..其它可行的渠道。
（二） 培植培训市场
培训不是义务教育，尤其在市场经济条件下，培训是直接为被培训者服务的，被培训者直接受益。所以一些培训可以采取政府投入一部分，企业拿一部分，被培训者个人承担一部分；对于提高性质的培训或较高层次的培训费用完全由用人单位或被培训者个人承担。只要培训有实效，这种形式会随着农业产业化的发展逐步发展的。
（三） 培训经费制度化管理
政府的专项经费按培训任务拨发，各培训基地严格经费的使用，实行专款专用和培训费用开支预算制，各级领导机构对经费的使用情况进行监督和审计，对于挪用经费或管理不严的基地，实行相应的处罚或撤消其基地资格。
三、加强政府保障制度（政策、法规）的建立
根据发达国家农民教育和培训的经验，我们认为，政策法规的保障和相应的利益驱动，是发展农民教育和培训的有效保证。目前我们还没有一项专门适用于农民培训的政策法规。所以，尽快制定保障农民教育和培训的政府法规，是非常迫切和必要的。建议应包括以下几方面：
（一）农民必须经过初级以上的培训，并经过相应级别的考核合格，才有规模承包土地的资格。
（二） 制定扶持受过教育或培训的农民或重点农户，创建农业企业或农业经营工作的优惠贷款和奖励基金制度，鼓励重点农户规模经营土地。
（三） 保证将农业科技开发项目优先给受过培训的农民。
（四） 奖励对农民教育和培训做出贡献的部门和个人。
2001年5月
